Государство против интернет-монополий: как ограничат рост цифровых сервисов

Государство озаботилось доминированием цифровых платформ в жизни людей. На прошлой неделе ЦБ впервые публично высказал опасение, что экосистемы «крупнейших финансовых организаций» (в них было легко узнать Сбербанк) могут стать монополистами сразу на многих рынках. Как выяснил The Bell, и ЦБ, и Федеральная антимонопольная служба (ФАС) вовсю думают о том, как ограничить экспансию цифровых платформ — и речь не только о Сбербанке.

Что случилось?

В докладе о развитии конкуренции на цифровом рынке ЦБ нарисована почти апокалиптическая картина. «Некоторые крупные финансовые организации», создающие свои экосистемы, массово скупают стартапы, монополизируют целые отрасли и устанавливают в своих экосистемах собственные правила, заменяя собой государственные институты.

Имена в докладе не называются, но глава Сбербанка Герман Греф не стал делать вид, что не понимает, о ком идет речь. Уже на следующий день он поднял тему на встрече с VIP-клиентами Сбербанка. «Если нас перерегулируют или Центральный банк скажет: “Ребята, это неверная концепция, оставайтесь банком…”, к сожалению, […] через какое-то количество лет им придется заняться регулированием хайтек-гигантов в части банковской деятельности», — сказал Греф. В заключение он пообещал интернет-компаниям «устроить им пир на их территории».

При таких тревожных прогнозах ЦБ почти не назвал мер по предотвращению создания цифровых монополий. Но, как выяснил The Bell, на самом деле и ЦБ, и Федеральная антимонопольная служба (ФАС) вовсю думают о том, как ограничить экспансию цифровых платформ — и речь не только о Сбербанке.

Что предлагает ЦБ

Выступление ЦБ об экосистемах «крупнейших финансовых игроков» нельзя назвать внезапным: регулятор давно «выуживает» у Сбербанка долю рынка для остальных игроков — просто все слишком чувствительно отреагировали на слово «экосистема», говорит источник The Bell, знакомый с позицией ЦБ. «Все финансовые регуляторы напрягаются, когда на рынок выходят большие финтех-компании. Регуляторы хотят, чтобы они с самого начала играли по правилам. Что делать, если у нас “крупнейший банк” и “бигтех” — практически одно и то же», — рассуждает собеседник The Bell.  

В попытках ограничить долю рынка будущих экосистем-монополистов ЦБ работает совместно с ФАС, а основной документ пока — дорожная карта развития конкуренции на 2018–2020 годы. Она была утверждена правительством еще в августе 2018 года и описывает скорее подходы, чем конкретные меры — но они сейчас обсуждаются. Впрочем, речь во всех случаях идет только о рынке финансовых услуг.

• Ограничение доли рынка. Самая жесткая мера – ограничение слияний и поглощений, по итогам которых доля объединенной компании превысит 30% хотя бы на одном из сегментов финансового рынка. Она упоминается в докладе ЦБ о развитии конкуренции с комментарием «рассматривается целесообразность». Сейчас «один из банков с госучастием» — лидер почти во всех сегментах финансового рынка, говорится в докладе. Эта мера носит превентивный характер и направлена на «недопущение дальнейшей монополизации финансового рынка за счет процессов консолидации», пояснил The Bell директор департамента развития финансового рынка ЦБ Владимир Таможенников.
• Доступ к большим данным — для всех. Еще одна проблема — доступ мелких игроков к большим данным, которые аккумулируют большие игроки. Регулятор хочет, чтобы конкуренция шла за «умение обрабатывать данные, а не за доступ к ним», говорится в документе. ЦБ хочет помогать частным игрокам с доступом к большим данным — например, бюро кредитных историй. 
• Ограничение доступа Сбербанка к дешевым пассивам — например, ведению счетов зарплатных клиентов. Cейчас на Сбербанк приходится 60% рынка зарплатных карт. «Одно из конкурентных преимуществ Сбербанка — пассивы, которые достаются очень легко», — объясняет логику этого предложения близкий к ФАС собеседник The Bell. Сразу несколько мер, которые обсуждают ЦБ и ФАС, могут отобрать у Сбербанка часть этих клиентов. Клиентам банков хотят разрешить бесплатно переводить зарплату из одного банка в другой, получать зарплату через систему быстрых платежей ЦБ по номеру телефона. Госкомпании предлагается обязать предоставлять сотрудникам выбор банка для получения зарплаты.
• «Конкурентный нейтралитет». Понятие «конкурентного нейтралитета» предполагает, что банки с госучастием и без него действуют в равных условиях в коммерческой деятельности, говорит Таможенников. Это не касается социально-экономических функций, которые госбанки несут помимо коммерческих. ЦБ предлагает закрепить понятие «конкурентного нейтралитета» законодательно — чтобы банк не мог использовать деньги, полученные от государства для выполнения социально-экономических функций, для коммерческой деятельности. Как одно будут отличать от другого, неясно.

Что дальше?

«ЦБ не хочет переборщить с ограничениями, предпочитает «влезать» только там, где уже видит проблемы, которые рынок сам не может решить. Поэтому предлагает точечные меры, которые бы “расшили” узлы в ее [экосистемы] отдельных сегментах», — говорит источник, знакомый с позицией регулятора.

Что предлагает ФАС

ЦБ — не единственный регулятор, который задумывается о том, что цифровые сервисы, захватывающие все новые рынки, надо регулировать. С февраля 2019 года в правительстве лежит предложенный ФАС «пятый антимонопольный пакет». Это поправки в закон «О защите конкуренции», основная цель которых — регулирование «цифровых платформ», которые в службе называют маркетплейсами, обеспечивающими взаимодействие между продавцами и покупателями. Прямой взаимосвязи между инициативами ЦБ и ФАС нет, но финансовый регулятор участвовал в разработке пакета и давал свои предложения, сказал The Bell замглавы ФАС Сергей Пузыревский. 

ФАС предлагает выделить сервисы с доминирующим положением на определенных рынках «взаимозаменяемых услуг» — например, в заказе такси или подборе отелей. Основная идея — если у компании есть цифровая платформа, она позволяет ей за счет собственного размера влиять и на смежные рынки. Для определения этого влияния служба предлагает ввести новое понятие «сетевого эффекта».

• Доминирующим предлагается признавать сервис, который занимает 35% доли такого рынка. Порога доминирования не было в первоначальной версии «пятого пакета» — он появился после обсуждения текста с бизнесом, сказал The Bell Пузыревский. При этом доминирующей не может быть признана компания с выручкой менее 400 млн рублей в год. 
• Для этих компаний ФАС предлагает ввести более строгое регулирование — в том числе согласование со службой всех сделок, объем которых превышает 7 млрд рублей.
• Нарушением, как и в обычном антимонопольном законодательстве, будет считаться использование доминирующего положения для подавления конкуренции — например, если сервис доставки еды отказывает ресторану в регистрации или просит его не работать с другими сервисами, пояснил The Bell Пузыревский. Другой пример — координация цен на такси крупнейшим сервисом, в результате которой образуется картель, а цены будут завышаться. Определить, завышенная цена или нет, можно с помощью экономического анализа, говорит Пузыревский.
• При этом, скорее всего, новое регулирование не коснется цифровых экосистем напрямую и никаких санкций за то, что компания в собственных приложениях продвигает только свои сервисы, не будет, говорит замглавы ФАС.
• Для мониторинга соблюдения закона ФАС предлагает прикреплять к доминирующим компаниям «доверенных людей», которые должны содействовать исполнению ее предписаний.

ФАС хочет распространить на цифровые платформы правила, которые сейчас действуют на товарном рынке, и не допустить ситуации, в которой цифровая платформа контролирует рынки и цены, говорит старший юрист Deloitte Legal Михаил Стеценко. Но эти предложения встретили сопротивление участников рынка: цифровая среда в значительной степени контролируется крупными игроками вроде «Яндекса» или Google; у них есть технологии, ресурсы, знания и накопленные алгоритмы, которые все и решают, рассуждает юрист.

Контроль над конкурентной средой на рынке — здравая идея, говорит Стеценко: на других рынках ФАС так и делает, но сложно представить, как это будет работать на рынке со сложными алгоритмами динамического ценообразования. Например, авиакомпании или отели меняют цены, руководствуясь изменениями на рынке. Формально они независимы друг от друга, но, ориентируясь друг на друга, действуют фактически в сговоре — и как с этим бороться, непонятно, поясняет Стеценко. IT-компании в этом смысле все равно будут опережать законодательство и будут находить способы обходить эти ограничения, уверен он.

Что дальше?

ФАС передала свои предложения в правительство еще в феврале 2019 года. С тех пор прошел почти год, а недавно проект одобрила правительственная комиссия по цифровой экономике. Но сроки его внесения и одобрения в Госдуме пока непонятны. Консенсуса между регулятором, властью и бизнесом до сих пор нет, говорят два собеседника The Bell, знакомых с ситуацией. «Законопроект уже много месяцев лежит в правительстве, хотя обычно этот этап, как и Госдуму, такие инициативы проходят довольно быстро», — говорит один из них. По словам второго, документ все еще обсуждается в правительстве и на разных дискуссионных площадках.